[摘要] 在《住房保障法》的起草中，经济适用房“共有产权”的提法备受关注。“共有产权”，能否确保经济适用房配售和退出的公平公正？能否加快屡屡滞后的经济适用房建设步伐？能否为经济适用房建设催生更多制度创新？连日来引起各方热议。
经济适用房“共有产权”前瞻
“共有产权”有利于解决地方政府的动力和激励问题，有望为经济适用房的长期乃至永续开发提供可能性。
在《住房保障法》的起草中，经济适用房“共有产权”的提法备受关注。“共有产权”，能否确保经济适用房配售和退出的公平公正？能否加快屡屡滞后的经济适用房建设步伐？能否为经济适用房建设催生更多制度创新？连日来引起各方热议。
惠及真正需要保障的人
在《物权法》中，共有产权是指：“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。”
长期研究经济适用房制度的南京市建委城市建设与发展研究室高级经济师陆玉龙认为，在“共有产权”制度下，中低收入家庭在没有能力购买住房全部产权并符合政府提供补贴标准的前提下，尽自己所能出资购买住房的部分产权，而获得住房完全的占有权和使用权；政府投资获得住房的另一部分产权。当受助家庭步入中高收入阶段、不符合补贴标准，经济适用房可在市场公开出售、出租，双方按产权比例分配，体现了“谁投资，谁所有，谁”原则和公共财政的公平公正原则。
近年来，一些地方的经济适用房发挥了住房保障的积极作用，但也暴露出诸多问题。比如，在一些地方，一方面是大量低收入乃至中等收入家庭面临居住困难，一方面却是本该用于住房保障的经济适用房成为投资投机客名下的不动产，一旦转手便获利丰厚。住房保障制度的制定和实施之间存在巨大偏差，一个重要的原因是：一旦申购成功，经济适用房往往成为个人实际上的“恒产”，且经济适用房的配售和退出都缺乏合理的机制，导致问题从生。
《住房保障法》起草小组专家成员、清华大学房地产法研究中心副教授王洪亮说，此次立法的一大亮点是：通过共有产权来压缩牟利者的利润空间，惠及真正需要保障的人。
经济适用房的共有产权是指出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房的产权，共有产权的房屋在5年后可以上市出售，出售后的资金按出资比例进行分配。“如果政府按比例享有经济适用房的产权，经济适用房上市时就要按比例将利润分配给政府，这样会挤压获利空间，从而抑制违规购买经济适用房的现象。”
这首批试点的三处房源位于徐汇、闵行两个区，其每平方米销售基准价在4800～5200元之间，相当于目前同一区位普通商品房价格的四五成左右。但享受低价的购房者获得的是“有限产权”：三处房源取得房地产权证5年后，购房家庭转让经济适用住房的，转让的总价款将由个人和政府“三七开”：个人拿70%，其余30%上缴政府。
上海经济适用住房的房地产权利人拥有有限产权，其产权份额为购买经济适用住房时购房价格占相同地段、质量的普通商品住房市场价格的一定比例，在《经济适用住房预(出)售合同》中约定，并在房地产登记信息中予以载明。
上海市房管局住房保障处处长李东说，上海经济适用房制度的核心内容之一就是“共有产权”，对个人来说，“有限产权”的住房将使投资获利的空间大为减少。
“形成一个资金上的循环”
一个不容回避的事实是：多年来一些地方政府对经济适用房并不热衷，经济适用房的建设屡屡滞后。供地方面，现有的权威数据显示，去年1至11月，我国保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%。投资方面，人大财政经济委员会的调研报告显示，截至2009年8月底，当年保障性住房建设完成率只有23.6%。2009年国家下达的保障性住房建设计划，共需投入1676亿元，其中中央投入493亿元，占29.4%；地方配套1183亿元，占70.6%，“但落实困难”。本刊记者调查发现，虽然近年来先后规定一定比例的土地出让金、闲置公积金等均需用于保障性住房建设，但由于执行、“盘子大小”等因素，承担经济适用房建设“大头”的地方政府普遍“叫穷”。
另有一些地方政府建设的经济适用房，“经济”却不“适用”。在“土地财政”之下，地方政府用于经济适用房建设的往往是低价格、较偏远的土地，大多远离主城区，交通落后，学校、医院、商业等配套设施不完备，周围区域产业欠发达，就业机会也少。而经济适用房的“目标家庭”本就普遍面临收入低、就业难、就学难、就医难等问题。这样的经济适用房自然不适合中低收入家庭的居住需求。
有关专家认为，之所以出现上述问题，是因为没有解决地方政府的动力和激励问题。陆玉龙说，由于政府以往用于补贴经济适用房的财政支出放弃了应有比例的房屋产权，财政资金投入住房保障“有去无回”，即使受助人变成“百万富翁”，也无法收回。尽管规定经济适用房在一定年限后上市转让时，政府要收回一定比例的差价，但收回多少、怎么收回差价，因缺乏房屋产权依据，难以操作。
“共有产权”有望为经济适用房的长期乃至永续开发提供可能性。一些地方已关注到这一点。李东介绍，如申购的经济适用房5年后用于转让并有获利，政府同样有权利获得约定比例的增值，政府获得这部分转让后，将投入后续的住房保障工作，“形成一个资金上的循环”。
“交易时间越早越好，次数越多越好”
“共有产权”使经济适用房制度有了更多想象和创新空间。比如，在权责进一步明确之后，起草中的《住房保障法》还将凸显政府问责，也就是说，各级政府如对住房保障不力，将被追究法律责任。王洪亮说，其中的具体要求包括，政府要落实土地、建设和预算等规划；在政府工作报告上单独列出，以形成压力；在理论上要划定比例；还要对负责人采取问责制等。
“如果是共有产权，能不能将经济适用房用地由行政划拨转变为公开的‘招拍挂’综合评标方式供应，让更多民营开发商也有机会参与经济适用房建设？”上海一民营房企负责人说。
有专家还建议，在“共有产权”制度下，在经济适用房的“受助者”条件改善，不再符合受助标准时，应鼓励尽快上市交易。可以使经济适用房产权整体出让，由政府和受助者按比例分配售房收入；也可以由政府出资收购产权，收回经济适用房的占用和使用权；还可向受助者出让政府产权，政府收回现金，再投入经济适用房建设。总之，“经济适用房交易时间越早越好，次数越多越好”。
此外，还可以改变补贴方式，由减免土地出让金及税费的单一补贴方式，转变为多种比例的补贴方式。比如，根据“中低收入者”的具体收入情况，从低到高，采取分级补贴标准，同时由“暗补”向“明补”、由“土地税费贴补”向“货币化贴补”转变，提高政策透明度，为扩大住房保障面创造条件。（《瞭望》）
《瞭望》文章：“合资产权保障房”的政策建议
赵燕菁今年1月在《财经国家周刊》发表文章，认为保障房制度与经济适用房的不同，就是取消了住宅的投资功能——居民未来退出保障房制度时，只能以原价卖回给政府。以厦门的实例而言，退出时的房价不仅没有包含增值，甚至还要扣除折旧。这一制度设计虽然避免了寻租，保护了投资品市场，但消费者大量弃购——符合标准的居民宁愿选择短期租赁，也不愿意购买，因为即使把资金存在银行，未来的也会高于购买保障房。结果是，政府积压大量资金无法收回。
他认为，对社会保障房制度的一项改进举措，就是“合资产权保障房”，即允许符合条件的人以低于市场的价格购买住宅。购买价格与市场价格之间的差额，作为政府的投资，计入产权登记。一旦住宅所有人出售住宅或死亡，政府收回当年的投资并按比例与住宅所有人分享住房价格增值的部分。
如果规定在特定的年限，所有者必须买回政府部分的产权，就可以将这部分资产证券化，打包卖给市场。由于政府已经收回生产者成本，因此，即使没有证券化，也可以从容退出市场，并避免美国的“次级贷款”模式导致的风险，从而解决社会保障房制度积压资金和无法的问题。
此类商品保障房制度同经济适用房一样，居民只需成本价就可以有房可居，的区别在于一旦产权所有人出让产权，只能按投资比例获得相应的资产溢价，从而保证了社会的公平，从根本上消除了寻租的空间。合资保障房制度的设计，主要是针对现有“夹心层”城市居民的一种住房产品。对于更大规模的新城市化人口(应届毕业生、复员军人、农民工等)还需要门槛更低的全民住房保障制度。这个制度如何建立，亟待进入决策者的视野。
经适房共有产权背后的利益策动政策风向再变
经适房“共有产权”背后的利益策动中国保障房政策风向再变，“共有产权化”模式很可能意味着曾被讨论是否该退出历史舞台的经济适用房，将再度成为主流。
依照《住房保障法》起草小组专家成员申卫星的说法，在该法案内部讨论稿中规定将由出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房产权，出资比例主要根据土地使用和建筑及安装费用比例确定，5年后上市出售所得资金按出资比例进行分配。其背后的潜台词相当清楚：这种模式与以往经济适用房或者廉租房地方政府几乎只投入不产出模式相比，更具可操作性。
事实上，经济适用房共有产权在中国已经不是新鲜事，在诸多城市已有多年试点运行经验，在此类模式运作相对成熟的江苏，便有苏州、淮安、姜堰、如皋等采用了此类手段。
依照共有产权经济适用房的理想化发展途径，一种方式是在经济适用房达到上市期限后出售，政府得以回笼资金并取得，另一种则是在购房人有足够经济实力的时候，购买政府拥有的部分产权。由于经济适用房户型小，其使用者在经济宽裕后必然产生改善性需求，若干年后，每年进入和退出共有产权经济适用房的人群有可能达到一个平衡，而政府在此上的资金流也有望达到平衡，从而形成良性循环。
但美好愿景总要与严酷现实磨合，淮安模式在实施中已遇到了一个问题，由于地方政府限定在5年内可无条件购回政府部分的股份，在房价不断高涨的前提下，购房人即便借钱，也几乎都选择了提前回购，政府的“出让红利”便化为泡影。由此我们可注意到，在申卫星的话中，并未涉及回购之说，但对于购房人，永远不能全权拥有自己的房屋似乎又存在着不公平性，因此，其实施中的细节仍待商榷。
此外，若此模式得以大规模铺张，对于更低收入的廉租房群体是否又存在着不公平待遇？
而申卫星所说的“出资比例主要根据土地使用和建筑及安装费用比例确定”也颇耐人寻味，购房人并未先期投资，如何确定其购买时的投资比例？
因此，这一命题又让中国的住房体系回到了是该设定为二元化还是三元化的架构之争上，对于中低收入者内部的阶层划分和对应供给手段如何设置，依然存在诸多变数。
观点1：共有产权的前提是公权可控
清华大学法学院教授日前透露，在正在起草《住房保障法》中，关于经济适用房的产权问题，规定将由出资的地方政府和保障对象共同拥有产权，出资比例主要根据土地使用和建筑及安装费用比例确定，5年后，这样的共有产权房屋也可以上市出售，出售后的资金按照出资比例进行分配。(2月3日《广州日报》)
实行共同拥有产权的主要目的，是想管控与打压经适房的不当谋利行为。
它承认了一个事实，就是，经济适用房制度留有漏洞，投机者可能借道获利。同时，它带来两个问题，就是，地方政府会不会就此获得法律授权，给以权谋私以正当理由？这从之前各地经适房的怪象可以窥之，因为经济房的问题大都还不是制度问题，而是权力自肥。所以经适房的产权若为官民共有，必须具备一个前提，那就是：地方政府是天然可相信的，哪怕地方政府有谋利冲动，但公权是可控的——但是很显然其难度之大。
其实，打压经适房的谋利行为，也有别的路子，比如，一可规定经适房不得上市出售，因为出售有讳“保障”本义；二可将出售时限延长，比如十年后；三可以高税率挤压出售获利空间，使非保障对象的投资欲望锐降；四可纯粹放弃“经适房”这一概念，市民购买的都是商品房，政府则着力打造“廉租房”……诸如此类。单单寄望于“共有产权”的规定，恐怕有纸上谈兵之感。（武汉晚报）
观点2：经适房“共有产权”须厘清政府角色
清华大学法学院教授日前透露，中国已经开始起草《住房保障法》。据起草小组专家介绍，在这个内部讨论稿中，关于经济适用房的产权问题，规定将由出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房产权，出资比例主要根据土地使用和建筑及安装费用比例确定。
应该说，经适房也是一柄双刃剑，尤其是假如经适房的门槛不能被严格地执行，退出机制又不能得到有效建立的话，原本用于解决中低收入群体的经适房，极有可能最终却成了为中高收入群体做“嫁衣裳”。现实中，经适房小区不乏奔驰、宝马出入，经适房大量被用于出租转卖获利，其实都将经适房的问题暴露无疑。
从这个角度来看，加强对于经适房的管理与约束，抑制纠缠其中的投资与投机性，的确不无必要。在这方面，《住房保障法》从产权入手，改经适房的独有产权为政府与保障对象的共有产权，有了产权的掣肘，经适房的确有望免遭炒作。毕竟，房子要想上市销售，显然都得经共有产权人的同意，只要作为产权一方的政府不同意，经适房被用于转卖牟利的企图，当然无法如愿以偿。
应该承认，经适房共有产权机制的确立，无疑有它的道理，假如政府这部分产权能够成为对经适房牟利交易的有效抑制，经适房的名至实归，也将指日可待。不过，任何事物其实都有其两面性，经适房共有产权机制，也不可能有利无弊。事实上，共有产权就好比是建立合资公司，究竟双方占股多少，权益如何，以及相应的退出机制，其实都需要在出资之前事无巨细地订好规矩。否则的话，假如共有产权人连对方的责任义务不清楚，甚至连想“分手”的时候都不能好聚好散，如此共有产权还真是有如上了一条下不来的“贼船”。
不仅如此，既然是共有产权，共有人当然都应该是出资人。不过，对于经适房的共有产权，政府其实不仅是经适房的承建方，更是经适房的卖方，如今作为共有权人的政府其实又成了买家，当政府在经适房上的角色如此身兼数职，既卖且买，经适房的定价机制究竟还能否保持公平，倒是不免令人生忧。现实中，假如政府的共有产权不过是将经适房的定价抬高，住户交的钱不变，产权却打了折扣的话，恐怕也难言公平。
综上所述，政府成为经适房的共有产权人，当然有它的好处，但是，如何定义清楚“共有产权”的责任和义务以及相应的退出机制，如何防止政府既当裁判员又当运动员造成经适房产权划分上的不公，显然都是无法绕过的命题。（上海金融报）
观点3：经适房共有产权是一种有益尝试
清华大学法学院教授日前透露，中国已经开始起草《住房保障法》。据起草小组专家介绍，在这个内部讨论稿中，关于经济适用房的产权问题，规定将由出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房产权，出资比例主要根据土地使用和建筑及安装费用比例确定。
笔者认为，规定政府与住户共有经适房产权是一个比较有意义的尝试。经济适用房是政府给那些没钱的人准备的，是要让他们去住的，但是现在我们看到，越来越多的有钱人却盯上经济适用房，他们拿到了房子之后，当然不是去住，而是去租或者出售。规定政府与住户共有经适房产权，可以让那些真正有需求的人住进去，不失为一种好办法。
由于我国的征信制度还不完备，监管体系漏洞较多，使得在经济适用房、限价房等保障性住房的实际操作过程中，产生了大量的营私舞弊、贪污腐败行为。通过伪造虚假的收入证明等手段，权钱勾结，骗取经适房、限价房的现象不胜枚举。
其实，早在2005年9月政府就有明确规定，经济适用房不得出租，否则要处以1000元以上、3000元以下的罚款。然而，我们却看到的是另一番景象，不仅可以违禁出租，甚至有中介向寻租人介绍购买经济适用房的方法。有这么多出租的和出售的，说明有需要的人没住进去。
在这方面，笔者认为江苏南京共有产权房模式值得有所借鉴。南京的房改政策一直都走在最前列，“经适房共有产权”思路也是南京提出的。也就是说，申请人可以依照规定购买不低于50%的产权，其余部分产权由政府采取租赁的方式给予保障，租金按市场租赁价格标准执行。申请人须在五年内一次或分期按其购买时市物价部门核定的价格购买属于国有产权面积。如5年后购买属于国有产权面积，按房管部门会同物价部门重新确定的价格执行。
一旦推行政府与住户共有经适房产权，政府补贴的这一块给你显化，告诉大家政府给了你。按普通商品房的话，应该是多少钱，政府拿多少，这样你拿的占到百分比多少，七成的话可以理解成限价房，5：5可以理解成经济适用住房，两个产权说得很清楚。政府的五成或者三成产权，在你符合这些条件的时候，政府不取利，这个时候有一个共有产权，共有产权不同意你不能出租。如此一来，不仅较好地践行“穷人经济学”理念，还解决了经适房的保障性难题，实乃一举多得。（证券时报）
经适房背景链接：
经适房共有产权南京提出 4年前江苏试点
四年前江苏就开始试点，“淮安模式”或成样本
“共有产权”，这个词对大多数南京人来说，还是陌生而新鲜的。不过，对不少江苏其他城市的百姓来说，却已经受益，有了切身体会。
日前，清华大学法学院教授透露，中国正在起草《住房保障法》，在内部讨论稿中，提出了政府与保障对象共同拥有经济适用房的产权。鲜为人知的是，这个理念其实在5年之前，南京一位专家就已率先提出。
高层三次批示“共有产权”
“经济适用房‘共有产权’的理论是我提出的。”南京市建委研究室主任陆玉龙告诉记者。
2004年，他投了一篇有关经济适用住房创新的文章到北京一家专业报刊，里面提出的共有产权理论刊发后受到关注。不过，这只是个简单的雏形，之后，陆玉龙花了半年多的时间，一门心思扑在这上面。2005年5月，《中国建设报》拿出一个整版刊登了陆玉龙对经济适用房共有产权的研究成果。
“凡是由政府提供补贴的住房，应该由政府和购房人按出资比例共同拥有住房产权，在《房屋所有权证》上增加政府，或者政府授权的住房保障机构作为产权人之一，并标明两者的产权比例。”陆玉龙说，经济适用房之所以价格便宜，是因为有政府在掏钱补贴。按现在的规定，过了5年就可以进入市场买卖，这其中变得有利可图，也就滋生了一些腐败。然而在“产权共有”这种模式下，政府投资获得住房的一部分产权。如果过了几年个人打算出售，得和政府按比例来分享售房差价。
中国社科院研究员刘维新教授看到陆玉龙的理论文章后，给予高度肯定。2006年5月，刘维新教授向江苏省领导提出在江苏率先试点的建议。6月10日，时任江苏省委书记李源潮在刘维新教授的建议上批示：我赞成经济适用房制度要不断创新，以更有效、更合理地解决城市低收入群体的居住问题。“经济适用房共有产权制度”的设计似更加合理，建议可找有条件的地方试点。
这一批示拉开了江苏“共有产权”改革试点的大幕，姜堰市、泰州市进入批试点城市。
据了解，李源潮在任江苏省委书记期间，曾为共有产权模式3次批示，2007年8月23日又批示：共有产权租售并举的办法很好，建议建设厅推广。2007年9月12日，他又一次批示：请对共有产权经济适用房的建购各方作一调查，加快推广。
“淮安模式”或成样本
“各地的做法不一样。”陆玉龙说，泰州、连云港、苏州、淮安等几个地方都在做。他认为，最成功的是淮安模式。
而上个月底的全省两会上，10位江苏省人大代表也联合向大会提交了议案，建议推广在淮安试行两年的“共有产权房”模式。
参与提交议案的省人大代表介绍，淮安有个洪福小区，市场价为每平方米2235元，符合条件的低收入家庭购买，只需要每平方米1564.5元，即付70%的钱，另外30%就是政府产权。7：3的比例是按照该市经适房与普通商品房的平均价格比推导而来的。也就是说，老百姓花了经济适用房的钱，买到的是商品房。
而政府的30%产权，市民在5年内可以原价购买，5～8年内购买加同期贷款利息，8年后则按市场评估价执行。考虑到低收入家庭的房价承受能力，更困难的还有5：5的比例，也就是可以半价买。虽然买的是商品房，但性质仍是保障房，所以购买对象严格限定于经济适用房的保障人群。
据了解，淮安模式已经引起各方关注，很可能成为的样本。在起草《住房保障法》过程中，清华大学房地产研究所副所长季如进教授、住建部政策研究中心综合研究处赵路兴处长都曾专程来到淮安进行专题调研和座谈。
“共有住房”惠及更多人群
现在，陆玉龙又提出了“共有住房”的概念。他介绍，这其实是拓展了“共有产权”的范围。“以后的房子应该只有三类：廉租房、共有产权房和完全个人购买的商品房。”至于人才公寓、经济适用房、中低价商品房等等，在他看来，都没有必要存在了。
“现在不光是困难户买不起房啊，很多‘夹心层’都买不起房，比如刚毕业的年轻人。他们以后有实力买房，但眼前没办法，怎么办？”陆玉龙说，现在有些地方是建人才公寓，以便宜的价格租出去，那为什么不能用共有产权的方式呢。对不同人群，可以设置不同的产权比例。
对于“共有住房”的构想，有业内人士评论：太过理想化，操作起来很困难。“具体什么样的人群，可以享受什么样的标准？这太复杂了。而且，如果惠及范围这么广，政府能拿得出这么多的钱吗？”
不过，陆玉龙认为自己的想法可操作性很强。“政府怎么会没钱？房价涨得这么厉害、拍卖老是出现地王，这些说明什么？说明政府卖地获得了超额利润，把这些利润拿出来一部分，补贴在保障性住房上，有什么不好呢？更何况，房子产权还握在政府手里。”而按照他的理论，既然人人都可以住得起房，房价居高不下的问题，自然也就迎刃而解。（现代快报）
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